Energie renouvelable en Tunisie

RÉGIME DE LA PRODUCTION AUTONOME

 Le plan solaire tunisien de 2015 se fixait à horizon 2030 un objectif de 1755 MW pour l’éolien, 1510 MW pour le photovoltaïque raccordé au réseau et 450 MW pour le CSP[1]. Ces objectifs seront probablement revus à la hausse dans le cadre de l’adoption du plan national de l’énergie électrique à partir des ENR qui devrait intervenir d’ici la fin de l’année.

A ce jour, en ne tenant pas compte des projets en cours d’attribution et de développement, selon les chiffres du ministère de l’Energie, la Tunisie compte 394 MW de puissance installée en ENR dont plus 316 MW développés directement par la STEG et le reste en autoproduction. Les ENR représentent pour l’instant 2,6% de la production électrique en Tunisie.

Pour dynamiser le secteur des ENR, la Tunisie l’a doté d’un cadre juridique spécifique avec la Loi n°2015-12 du 11 mai 2015 relative à la production d’électricité à partir des énergies renouvelables[2] et son décret d’application, le Décret n°2016-1123 fixant les conditions et les modalités de réalisation des projets de production et de vente d’électricité à partir des énergies renouvelables du 24 août 2016 tel qu’amendé par le Décret n°2020-105 du 25 février 2020.

Il existe à présent trois régimes possibles pour produire en Tunisie de l’électricité à partir d’ENR et le vendre à la STEG pour les deux premiers régimes ou à un client privé ou public pour le troisième :

  • le régime de la concession électrique pour les projets excédant 10 MW de puissance installée pour le solaire photovoltaïque, 30 MW pour l’éolien et 15 MW pour la biomasse ;

  • le régime sur autorisation en dessous de ces seuils ; et

  • un régime original d’autoproduction qui s’apparente à une vente à un client captif.

 

Le Gouvernement tunisien s’appuie massivement depuis 2017 sur les concessions et le régime sur autorisation pour faire contribuer le secteur privé au développement de la production électrique à partir d’ENR.

Ce sont d’abord 1.000 MW de capacité, pour moitié en solaire photovoltaïque, pour moitié en éolien, qui ont fait l’objet d’appels d’offres en 2018 et 2019 pour l’octroi de concessions.

Ce sont ensuite 203 MW de capacité en solaire photovoltaïque et 120 MW de capacité en éolien qui ont ensuite été octroyés par voie d’autorisations après trois appels à projets en mai 2017, mai 2018 et juillet 2019. Un nouvel appel à projets vient d’ailleurs d’être lancé pour une capacité cumulée de 70 MW supplémentaires en solaire photovoltaïque.

Le régime de concession électrique n’est pas aussi encadré que celui de l’autorisation. Le régime de l’autoproduction a fait l’objet récemment d’une innovation intéressante même si les conditions de son application devraient être assouplies si on veut vraiment promouvoir cette voie.

1.                 Le régime de la concession électrique en Tunisie

La concession de production électrique à partir des ENR n’a rien de spécifique, la Loi n°2015-12 renvoyant aux textes sur l’octroi de concessions de production électrique[3]. S’appliqueront aussi les dispositions relatives au régime des concessions contenues dans la Loi n°2008-23 du 1er avril 2008 telle qu’amendée récemment en 2019 dans la mesure où elles ne sont pas contraires au texte spécifique des concessions de production électrique.

On retiendra que le ministère de l’Energie procède par appel d’offres restreint précédé d’une phase de présélection dont il définit les termes et les modalités de sélections des candidats. A l’issue de cet appel d’offres, le candidat sélectionné signe avec l’Etat tunisien une convention de concession et avec la STEG un contrat de cession d’électricité aux prix du MWh pour lequel il a été retenu.

Le contrat de concession comportera des stipulations définissant notamment l’objet de la concession, les caractéristiques des ouvrages à réaliser, la durée de la concession et les conditions de sa prorogation, les conditions suspensives, le calendrier de réalisation, les conditions d’occupation du site du projet, les conditions de la mise en exploitation commerciale de la centrale solaire ou éolienne, les clauses d’imprévision, le régime des biens entre biens de retour, bien de reprise et bien propres, les clauses de résiliation pour cas de défaut du concédant, de déchéance pour cas de défaut du concessionnaire et les clauses de rachat de la concession ou encore la clause de règlement des litiges.

Le concessionnaire disposera d’un droit réel sur les biens de retour qui sera inscrit sur un registre spécial tenu par l’administration des domaines pour permettre de conférer des sûretés à ses prêteurs[4].

Quant au contrat de cession d’électricité avec la STEG, ses termes sont fournis dans la documentation d’appel d’offres.  

Les conditions de l’appel d’offres et le processus de sélection et d’attribution se font sous le contrôle de la Commission technique de production privée à partir des énergies renouvelables instituée par la Loi n°2015-12 (« CTER ») et d’une Commission interdépartementale de la production indépendante d’électricité. Enfin, la convention de concession et les contrats y afférents doivent être approuvés par l’Assemblée des représentants du Peuple.

2.                 Le régime de production sur autorisation

Cette procédure est davantage encadrée que la précédente. Le législateur tunisien a précisé par voie législative et réglementaire tant la procédure que le contenu du contrat de vente d’électricité. Le ministère de l’Energie s’est par ailleurs efforcé de préciser dans le détail les étapes de développement d’un projet sous ce régime dans un guide publié sur son site à jour à mai 2019[5].

La procédure est menée par le ministère de l’Energie la CTER[6] et s’articule autour de cinq principales phases.

2.1             Le plan national de l’énergie produite à partir des ENR

En premier lieu, le ministère de l’Energie publie un avis annuel fixant les besoins en production à partir d’ENR[7]. Cet avis annuel va dans les prochains mois être remplacé par un plan national de l’énergie produite à partir des ENR qui fixera en particulier les capacités réservées pour la concession et celles pour le régime de l’autorisation compte tenu du réseau local. Le plan déterminera également le taux d’intégration industrielle des projets obligeant les futurs candidats à prévoir une production en Tunisie de composants de leurs centrales. On peut espérer que cette contrainte, au demeurant légitime, soit mesurée pour les projets en régime d’autorisation. Une contrainte trop forte ne serait en effet aucunement viable économiquement dans ce dernier cas, les développeurs ne pouvant cumuler les projets et partant les MW tant que le projet pour lequel ils ont eu un accord de principe n’est pas mis en service[8].

2.2             L’appel à projets et la préparation de la demande d’accord de principe

En second lieu, le ministère lance un appel à projets dans lequel il laisse un certain temps aux candidats pour constituer le dossier afin de demande d’accord de principe.

Le dossier de demande d’accord de principe devra en particulier préciser les coordonnées du site du projet et les droits du candidat sur celui-ci. La sécurisation du site est critique et nécessiterait des développements qui dépassent le cadre de cet article. Il convient cependant de préciser que les terrains ruraux sont rarement immatriculés en Tunisie et font souvent l’objet de propriété en indivision. La question de la vocation agricole des terrains, qui constituait un véritable obstacle juridique avec les dispositions de la Loi n°83-87 du 11 novembre 1983 relative à la protection des terres agricoles, est à présent résolue avec la réforme intervenue en mai 2019. En effet, la réalisation de projets éoliens ou solaires ne nécessite plus de changement de vocation des terres agricoles, procédure qui requérait un décret pris sur proposition du ministre de l’Agriculture[9].  

Le ministère semble également requérir une note d’impact environnemental sans pour autant que les textes ne l’exigent.

Enfin, le candidat doit obtenir de la STEG une étude préliminaire de raccordement au réseau avec les coûts estimatifs de raccordement et éventuellement les coûts de renforcement qui seront évidemment à la charge du porteur de projet[10]. La STEG a mis en place un guichet unique pour cette étape.

2.3             L’accord de principe délivré par le ministre de l’Energie

Le CTER procède à la sélection des offres d’abord par le prix proposé au MWh jusqu’à ce que toute l’enveloppe de capacité soit couverte puis au vu de l’ensemble des pièces, des capacités techniques et de financement des candidats. Il donne ensuite sa recommandation au ministre. Celui-ci délivre un accord de principe aux candidats retenus à l’issue de ce processus et en publie la liste sur le site du ministère.

L’accord de principe a une validité de deux ans en matière d’énergie solaire photovoltaïque et de trois ans pour les autres sources d’énergie, avec possibilité d’un délai supplémentaire maximal d’un an[11].

2.4             Le contrat de vente d’électricité exclusivement à la STEG

Immédiatement après l’obtention de l’accord de principe, le développeur doit signer avec la STEG du contrat de vente d’électricité dans les termes définis par arrêté du 30 août 2018.

Ce contrat ne peut faire l’objet de négociation.

Une première version avait été approuvée par un arrêté du 9 février 2017 mais avait suscité de vives critiques quant à l’imprécision de ces termes notamment concernant l’énergie non enlevée, les conditions de cessation du contrat et les montants de résiliation payables à la société de projet, les conditions de l’imprévision, la typologie des cas de force majeure pour ne citer que ceux-là.

Une partie de ces critiques a été entendue dans cette nouvelle mouture du contrat qui prévoit maintenant les modalités de calcul de l’énergie non enlevée sanctionnant l’obligation d‘achat de la STEG, un processus clarifié en cas de changement de loi, un équilibre dans les cas de défaut de chacune des parties permettant à l’autre partie de résilier le contrat, un montant de résiliation en cas de défaut de la STEG couvrant a minima la dette et des termes d’un accord direct entre prêteurs, société de projet et la STEG.

On peut se demander néanmoins si le mécanisme de suspension de la résiliation du contrat pendant les délais de palliation et de substitution au sens de l’accord direct peut juridiquement fonctionner avec les effets immédiats de la résiliation dans le contrat. On peut également regretter notamment le traitement de la force majeure qui ne donne lieu à aucune indemnisation alors même que celle-ci peut provenir de « restrictions gouvernementales » et l’absence de modalités de calcul précises des montants de résiliation dans tous les cas de figure.

Le contrat de vente d’électricité entrera en vigueur qu’après la réalisation d’un certain nombre de conditions suspensives dont, notamment l’entrée en vigueur de l’arrêté ministériel prononçant l’autorisation d’exploiter.

2.5             Autorisation d’exploitation sur 20 ans

Une fois titulaire de l’accord de principe et du contrat de vente avec la STEG, le développeur devra constituer une société de projet.

Il devra finaliser et signer ses contrats avec les constructeurs, fournisseurs et exploitants.

Il devra bien entendu obtenir les permis et autorisations nécessaires telles que le permis de bâtir, l’avis d’implantation sur un terrain agricole le cas échéant, l’autorisation de la direction de l’aviation civile, l’autorisation militaire le cas échéant pour les parcs éoliens situés non loin d’une base aérienne ou l’autorisation d’arrachage et de défrichement.

La demande d’autorisation d’exploitation n’interviendra qu’à l’achèvement de la centrale après que la STEG aura vérifié que celle-ci respecte les caractéristiques fixées dans l’accord de principe et le cahier des charges de raccordement au réseau. La société de projet et la STEG signeront un procès-verbal à cette fin.

La demande d’autorisation est instruite par le CTER[12].

L’autorisation d’exploitation est consentie par arrêté du ministre de l’Energie pour une durée de 20 ans. Cette durée est prorogeable pour une durée de cinq années seulement.

A l’expiration de la durée de l’autorisation d’exploitation, la société de projet devra démanteler l’installation à moins que celle-ci ne soit transmise dans des conditions non définies à la STEG[13].  

2.6             L’approbation parlementaire ?

La Loi prévoit que l’accord de principe, comme le contrat de vente d’électricité avec la STEG, le procès-verbal de conformité entre la société de projet et la STEG et l’autorisation d’exploitation soient soumis à une commission spéciale du Parlement[14]. L’article 12 ne précise cependant pas que cette soumission est faite pour approbation à la différence de ce qui est prévu en matière de concession.

Le guide des ENR publié par le ministère n’en fait pas mention[15]. Pas plus la soumission à la commission spéciale de l’Assemblée des représentants du peuple n’est-elle une condition suspensive dans le contrat de vente d’électricité approuvé par arrêté du 30 août 2018.

On serait tenté de conclure que cette soumission est sans incidence sur le déroulement du processus d’autorisation d’exploitation, la transmission de l’ensemble de ces documents étant uniquement destinée à permettre à la représentation nationale d’effectuer un suivi des autorisations octroyées dans un secteur jugé stratégique.

3.                 Le régime original de l’autoconsommation en Tunisie

Classiquement en Tunisie comme ailleurs, l’autoconsommation signifiait que le consommateur produisait sa propre énergie Le producteur et le consommateur était par conséquent la même entité. Ainsi l’article 9 de la Loi n°2015-12 dans sa version initiale prévoyait-il la possibilité pour toute collectivité locale ou entreprise publique ou privée de produire de l’électricité à partir d’ENR à des fins d’autoconsommation avec le droit de transporter l’énergie le cas échéant et de vendre l’excédent à la STEG.

Cet article a été substantiellement modifié par la Loi n°2019-47 du 29 mai 2019 pour prévoir un mécanisme de vente dans ce processus d’autoconsommation.

Ainsi, les collectivités publiques ou des entreprises publiques ou privées opérant dans le secteur de l’industrie, de l’agriculture ou des services peuvent s’entendre avec un développeur qui constituera une société de projet pour vendre l’énergie exclusivement à l’autoproducteur. Celui-ci, à moins qu’il ne soit une collectivité publique, doit détenir une participation dans le capital de la société de projet sans que celle-ci ne soit nécessairement majoritaire[16]. 

Le développeur, au travers de la société de projet, aura droit de vendre sa production à ses clients autoconsommateurs, de transporter l’électricité via le réseau de la STEG et de vendre le surplus à cette dernière dans la limite de 30% de la production[17].

Cette modalité d’autoconsommation est cependant enserrée dans des limites contraignantes :

  •  les clients éligibles à ce processus doivent être reliés au réseau moyenne ou haute tension ;
  • les clients éligibles à ce processus doivent souscrire une puissance minimale de 2 MW[18].

Un tel projet nécessite une autorisation par arrêté du ministre de l’Energie après avis du CTER[19]. La demande est déposée au ministère en précisant en particulier l’identité du porteur de projet et du ou des autoconsommateur(s), l’engagement de ces derniers de prendre toute l’énergie produite par le porteur de projet, la puissance souscrite par le ou les autoconsommateur(s), les consommations du ou des autoconsommateur(s) au cours des trois années précédent la demande et la consommation électrique prévisionnelle…

L’autorisation ne sera accordée que dans la limite de capacité réservé pour l’autoproduction dans l’avis annuel et du plan national de l’énergie produite à partir des ENR, quand celui-ci sera institué.

S’en suivront la création de la société de projet d’autoconsommation, le commencement des travaux impérativement dans l’année de l’obtention de l’accord et l’achèvement de la centrale dans les deux ans pour une centrale solaire et trois ans pour un parc éolien.

A l’achèvement des ouvrages, la société de projet d’autoconsommation devra inviter la STEG à participer aux essais de réception pour vérifier conjointement que les installations sont conformes aux spécifications techniques du cahier des charges de raccordement. La société de projet d’autoconsommation signera alors un contrat pour le transport de l’électricité et l’achat de l’excédent par la STEG dans les termes du contrat type approuvé par arrêté du ministre de l’Energie du 9 février 2017.

Cette version tunisienne de l’autoconsommation est beaucoup plus proche de la réalité économique que les autres régimes d’autoconsommation que nous avons pratiqués ou étudiés jusqu’ici. Le législateur tunisien a bien compris que le développement de centrales solaires ou éoliennes n’était pas le métier des industriels ou des sociétés de service désireux de trouver une source alternative d’électricité. Il épargne ainsi aux opérateurs les contorsions juridiques visant par le biais de contrat de bail et de contrat de service à intéresser le développeur sur le volume d’électricité livrée. Il semble cependant que le seuil minimal de souscription comme le coût de transport soient trop élevés pour donner à ce mécanisme tout le succès qu’il mérite.


[1] www.energiemines.gov.tn/fileadmin/user_upload/energies_renouvelables/PST_2015.pdf

[2] Ci-après la Loi n°2015-12.

[3] Décret n°96-1125 fixant les conditions et les modalités d’octroi de la concession de production d’électricité à es personnes privées du 20 juin 1996

[4] Art 39 de la Loi n°2008-23

[5] www.energiemines.gov.tn/fr/themes/energies-renouvelables/publications/

[6] Art. 35 et s. de la Loi n°2015-16 et art. 29 du Décret n°2016-1123.

[7] Art 12 de la Loi n°2015-12 et 45 du Décret n°2016-1123.

[8] Art 16 du Décret n°2016-1123

[9] Art 8 de la Loi n°2019-47 du 29 mai 2019

[10] Art 15 du Décret n°2016-1123

[11] Art. 17 et art. 27 du Décret n°2016-1123

[12] Art 25 et 30 du Décret n°2016-1123

[13] Art 30, alinéa 1, de la Loi n°2015-12

[14] Art 12, alinéa 2 de la Loi n°2015-12

[15] www.energiemines.gov.tn/fileadmin/docs-1/Guide_Detaill%C3%A9_Energie_Renouvelable_Tunisie.pdf

[16] Décret n°2020-105 du 25 février 2020 insérant l’article 10bis du Décret n°2016-1123

[17] Décret n°2020-105 du 25 février 2020 modifiant l’article 8 du Décret n°2016-1123

[18] Arrêté du 15 mai 2020 fixant le niveau minimal de la puissance souscrite individuelle de l’autoconsommateur ou des autoconsommateurs ouvrant le droit de vente de l’électricité produite à partir des énergies renouvelables

[19] Art 10 de la Loi n°2015-12

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