Sénégal – Le nouveau Code de l’électricité

Le cadre juridique sénégalais a été entièrement revu il y a un an par la loi n°2021-31 du 9 juillet 2021 portant création d’un Code de l’électricité qui remplace la précédente Loi n°98-29 relative au secteur de l’électricité.

Le même jour, la loi n°2021-32 créait la nouvelle Commission de régulation du secteur de l’énergie (ci-après « la CRSE »).

Ce Code consacre l’obligation pour l’Etat de communiquer sa planification du secteur, libéralise encore un peu plus la production, la distribution et la vente d’électricité et laisse entrevoir des PPP dans le secteur du transport.

L’ensemble de ses dispositions renvoie cependant à une multitude de décrets, d’arrêtés ou de résolutions de la CRSE qui sont en cours d’élaboration et devraient être finalisés selon la ministre de l’Energie en fin d’année 2022.

La possibilité pour un producteur indépendant de vendre à des clients éligibles ou à des distributeurs autres que la Senelec n’est donc pas pour tout de suite.

 

1. Les objectifs affichés

Le législateur sénégalais s’est donné comme objectifs à travers ces textes :

·         l’amélioration de l’accès de la population à l’électricité en permettant notamment la production hors réseau en milieu rural ;

·         la planification du secteur de l’électricité avec la mise en place d’un futur Plan intégré à moindre coût (PIMC), plan quinquennal pour la planification du secteur par segments d’activité et, en application de celui-ci, un plan national pour la production d’électricité à partir de sources d’énergies renouvelables[1]

·         l’introduction à terme de la concurrence dans la vente et dans l’achat en gros d’électricité qui passe par la fin du monopole de Senelec dans ce dernier domaine[2] et la scission de Senelec en trois filiales respectivement de production, de transport et de distribution-vente chapeautées par une holding à horizon décembre 2023[3] ;

·         le libre accès aux réseaux de transport et de distribution des producteurs, moyennant une tarification publique, pour fournir les clients éligibles ou les nouveaux détaillants indépendants ;

·         le développement des énergies renouvelables.

Le texte constitue un cadre qui renvoie à une multitude de décrets, d’arrêtés ou de résolutions de la CRSE pour définir les modalités de mise en œuvre de ces objectifs qui, si l’on en croit le ministère de l’Energie, devraient être prêts vers la fin de cette année 2022.

2. Une planification du secteur

C’est sans doute ce qui manquait auparavant : l’instauration dans le régime du secteur de l’électricité de documents de planification de la production, du transport, de la distribution, de la vente, de l’électrification rurale notamment.

Le Code semble prévoir un peu comme en urbanisme une hiérarchie des documents dans l’ordre suivant :

·         le plan intégré à moindre coût (PIMC) établi par le ministère de l’Energie qui se définit comme un plan à moyen et long terme de l’ensemble des activités du secteur avec une priorisation et une programmation des projets et des investissements qui en résulteront[4] ;

·         le plan national pour la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables établi également par le ministère de l’Energie[5]

·         les listes de projets validés par décret.

Si ces documents de planification sont utilisés dans l’esprit voulu par le Code, ils permettront aux investisseurs de se préparer aux appels d’offres à venir, d’apprécier l’intégration du projet qui les intéresse dans une politique nationale construite et d’évaluer de ce fait leur faisabilité économique. Encore faudra-t-il, comme on va le voir, que ces planifications ne soient pas démenties par un recours abusif aux procédures d’entente directe ou d’offres d’initiative privée.

3. Libéralisation de la production

Guère de changement par rapport au texte passé, l’Etat sénégalais peut sélectionner des producteurs indépendants privés pour subvenir aux besoins en électricité du pays. La production est alors un service public[6] et sa sélection se fera en principe par voie d’appel d’offres, sous le contrôle de la CRSE.

Les opérateurs privés auront tout de même différentes possibilités d’éviter cette procédure.

Tout d’abord l’offre spontanée aux autorités sénégalaises appelée offre d’initiative privée concernant de nouveaux projets non anticipés dans les documents de planification vus plus haut. Si le projet est retenu, un appel d’offres sera organisé mais le porteur de projet sera avantagé par un bonus pour tenir compte de ses efforts.

Cette offre d’initiative privée peut même se doubler d’une entente directe si le porteur parvient à convaincre l’Etat et la CRSE que le projet est innovant et compétitif et qu’il laisse une place importante au contenu local (outre bien entendu le fait qu’il apporte les financements couvrant le coût total du projet). Il parait difficile de comprendre qu’une telle offre puisse être compétitive sans appel d’offres. On suppose que ce pourrait être le cas si la technologie proposée pour le projet permettait des coûts de production bien moins élevés que celles employées dans les autres projets objet d’appel d’offres[7]. Sans aller jusqu’à une technologie disruptive, ce processus d’attribution sera aussi ouvert aux porteurs de projets de production hors réseau. Cette disposition dans ce cas de figure est la bienvenue. La compétitivité de ces projets d’électrification rurale ne résulte pas de mise en concurrence mais du projet lui-même qui doit produire un kilowattheure abordable pour des consommateurs modestes. Dans la pratique, on ne voit jamais d’appel d’offres pour ce type de projets. 

Enfin, l’entente directe dans des projets normalement à appel d’offre reste possible sans que l’on sache bien sur quels critères. On sait seulement que la CRSE devra émettre un avis conforme sur la base des principes du PIMC que l’on comprend être l’achat durable et inclusif et la soutenabilité budgétaire... ce qui est plutôt vague.

Et même si la CRSE émettait un avis défavorable, le Gouvernement pourrait passer outre « pour des raisons tenant aux circonstances exceptionnelles du cas concerné impliquant des motifs impérieux d’intérêt général. »[8]

Ces dispositions laissent une grande faculté au Gouvernement d’octroyer des projets sans appel d’offres ce qui pourrait décourager les velléités de nouveaux entrants si l’Etat y recourrait massivement. Il aurait été préférable à tout le moins de définir de manière plus précise les cas d’ouverture de cette procédure.

Pour ce qui est de la production à partir d’énergies renouvelables, le Code envisage la possibilité de « mesures de compensation » pour permettre « une rémunération suffisante et incitative des investissements » et « l’équilibre financier du gestionnaire du réseau de distribution ». On comprend par-là que le Gouvernement se ménage la possibilité pour certaines énergies de prévoir des incitations fiscales, voire même un tarif de rachat et des subventions aux concessionnaires de distribution.

Le rôle de la filiale de production de la Senelec reste encore à éclaircir. On sait qu’elle pourra prendre une participation dans les projets de production indépendante[9] et qu’elle sera pour partie en charge de réaliser les ouvrages de production assurant la sécurité d’approvisionnement, lesquels seront précisés probablement dans le PIMC[10]. Il ne semble pas, en tous les cas on l’espère, qu’elle puisse concourir dans des appels d’offres pour l’octroi d’une licence de production indépendante.

4. Libéralisation de l’achat d’électricité

Jusqu’à maintenant, les producteurs indépendants ne pouvaient vendre l’énergie produite qu’à la Senelec, titulaire du monopole de l’achat en gros, du transport et de de la vente en gros d’électricité dans le pays[11].

En réalité, dans le régime précédent, la Senelec devait bénéficier de ce monopole pour une durée limitée, initialement dix années, à l’issue de laquelle d’autres acheteurs auraient pu intervenir dans l’achat d’électricité.

Le Code de l’électricité renouvelle cette intention et fixe l’échéance à décembre 2023. Si ce calendrier est tenu, il sera possible à compter de cette date pour des développeurs de vendre la production à des clients éligibles dont le seuil de puissance excédera le minimum qui devra d’ici là avoir été déterminé par arrêté. Cette question de seuil de puissance des clients éligibles peut être délicate car plus il est bas et plus la Senelec perdra de clients.

Il est également envisagé dans le Code l’intervention de détaillants indépendants qui seront en droit d’acheter de l’énergie pour revendre au détail à des consommateurs. Ils pourront se voir également confier une concession ou un affermage de réseau de distribution[12]. 

Si le Code tient ses promesses, le producteur indépendant pourra à terme conclure un ou plusieurs PPA avec des clients éligibles, des distributeurs ou Senelec-Distribution et utiliser le réseau de transport et de distribution moyennant le paiement d’un tarif de transport qui aura été fixé par la CRSE.

5. Le transport restera monopole de l’Etat

L’Etat conserve le monopole du transport qu’il peut confier à un opérateur qu’on imagine être la filiale transport de Senelec[13]. L’extension comme l’entretien des ouvrages de transport se feront normalement par marchés financés par la Senelec-Transport. Le Code ouvre néanmoins la porte à des financements privés pour ce faire[14]. On peut imaginer dès lors la disposition de l’Etat sénégalais à recourir au contrat de partenariat public-privé pour cette activité.

 


[1] Cf. article 54 du Code

[2] Précédemment, monopole prévu à l’article 19 de la loi 98-29

[3] Cf. article 82 du Code

[4] Cf. article 33 du Code

[5] Cf. article 54 du Code

[6] Cf. article 9 du Code

[7] Cf. article 37 du Code

[8] Cf. article 36.2 du Code

[9] Article 24 Code de l’électricité

[10] Article 23 du Code

[11] Cf. Art 19 de la Loi n°98-25

[12] Cf. article 26.3 du Code

[13] Cf. articles 14 et 26 du Code

[14] Cf. Article 26.1 du Code

 

 

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